Pendahuluan.
Setelah 5 tahun moratorium penambahan daerah otonom, wacana tentang perlunya penambahan daerah otonom baru marak kembali. Banyak kelompok masyarakat yang menuntut penambahan provinsi baru, tetapi Pemerintah sering menganggap bahwa penambahan daerah otonom sekarang ini, akan mengganggu pembangunan. Saya pikir ada baiknya kita juga melihat penambahan daerah otonom dari perspektif demokrasi, tidak hanya dari perspektif pembangunan; dan dengan demikian, dialog terbuka tentang penambahan daerah otonom dapat berlangsung lebih rasional dan realistis, dan menjawab berbagai permasalahan bangsa yang sedang kita hadapi. Penambahan daerah otonom tidak harus dengan menambah pengeluaran anggaran, hingga memberatkan APBN; tetapi dapat juga dijalankan sesuai dengan kemampuan keuangan negara. Dan untuk itu, penambahan daerah otonom harus dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prisnsip demokrasi.
Daerah otonom.
Pembagian kekuasaan negara dilaksanakan secara horisontal dan vertikal, di tingkat nasional, secara horisontal kekuasaan negara dibagi-bagikan ke dalam lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif; setiap lembaga negara ini mendapatkan kekuasaan yang berimbang dan dapat saling men check (prinsip check and balances). Dengan demikian tidak ada satu lembaga negara pun yang dapat mendominasi lembaga negara lainnya, dan rakyat dapat memanfaatkan kondisi ini untuk mengendalikan proses penyelenggaraan negara demi kepentingan rakyat. Secara vertikal kekuasaan negara di bagi kepada pemerintahan nasional dan pemerintahan daerah provinsi, dan kabupaten/kota. Pemerintahan daerah adalah mitra kerja lebih rendah pemerintahan nasional, dalam melayani masyarakat, sesuai dengan kewenangan dan tanggung jawab masing-masing. Pendelegasian sebagian dari kekuasaan negara kepada pemerintahan daerah dikenal sebagai otonomi daerah, dengan maksud untuk mendekatkan kekuasaan negara kepada masyarakat. Semakin dekat kekuasaan negara kepada masyarakat semakin mudah masyarakat berpartisipasi dalam proses penyelenggaraan negara, mulai dari pemilihan penyelenggara negara sampai dengan proses penetapan kebijakan publik, pelaksanaan dan evaluasinya.
Masyarakat akan lebih mudah mempengaruhi pembuatan suatu kebijakan di daerah mereka masing-masing, daripada harus datang ke Jakarta untuk mempengaruhi pembuatan kebijakan publik yang tersentralisasi, seperti di era Orde Baru. Masyarakat kita beraneka ragam: budaya, pendidikan, pekerjaan, pendapatan, bahasa, agama dan masih banyak perbedaan lainnya. Hidup di wilayah yang juga tidak sama, daerah perkotaan, pedesaan, daratan, kepulauan, hutan, lahan gambut, tanah kritis, dan lain sebagainya.Selain itu, sesuatu yang sering kita lupakan dari otonomi daerah adalah bahwa otonomi daerah juga berarti, rakyat memberikan kepercayaan (trust) baik kepada pemerintahan nasional maupun pemerintahan daerah. Rakyat memberikan kepercayaan kepada Pemerintahan Nasional, pemerintahan provinsi, pemerintahan kabupaten, pemerintahan kota dan pemerintahan desa/kelurahan, dengan tugas menjalankan kekuasaan negara yang dipercayakan kepada mereka, melayani rakyat seluruhnya.
Dengan mantapnya pelaksanaan otonomi daerah akan menghasilkan berbagai perbaikan antara lain, sbb: Pertama, Pemberdayaan masyarakat di daerah, Dengan diberlakukannya otonomi daerah, masyarakat di daerah menyadari bahwa pengaruh mereka dalam kehidupan kenegaraan di daerah mereka masing-masing cukup besar dan bermanfaat. Masyarakat dapat mempengaruhi pembuatan Perda, penyusunan APBD, dan kebijakan publik lainnya. Masyarakat juga menyadari, bahwa siapa yang akan menjadi anggota DPRD dan pimpinan eksekutif di daerahnya adalah hasil pilihan rakyat melalui pemilihan umum. Kesadaran masyarakat akan prosedur kenegaraan di atas membuat masyarakat berminat belajar politik dan meningkatkan partisipasi politiknya, yang akan membuat masyarakat semakin berdaya. Stabilitas suatu negara demokrasi membutuhkan interaksi antara negara yang kokoh dan masyarakat yang berdaya; Kedua, Optimalisasi pelayanan publik: fungsi negara antara lain melindungi kehidupan masyarakat, meningkatkan kesejahteraan, dan menegakkan keadilan. Fungsi ini dijalankan dengan mengadakan pengaturan (regulasi) dan pelayanan publik. Pengaturan dan pelayanan publik untuk seluruh wilayah negara yang cukup luas seperti Republik Indonesia tidak dapat semuanya dilaksanakan oleh Pemerintahan Nasional. Oleh karena itu, untuk mengoptimalkan pelayanan publik, maka banyak kebijakan publik yang diputuskan di daerah, oleh pemerintahan daerah bersama-sama dengan masyarakat setempat. Sebagai contoh, transportasi umum di pulau Jawa tidak dapat disamakan dengan transportasi umum di Kalimantan, kepulauan Maluku dan Papua. Demikian pula dengan pengembangan perekonomian masyarakat akan berbeda-beda tergantung pada potensi sumber daya setempat; Ketiga, Percepatan dan pemerataan pembangunan daerah: dengan dilaksanakan otonomi daerah maka kekuasaan negara tersebar keseluruh wilayah negara. Pemerintahan daerah bersama-sama dengan masyarakat dapat menggunakan kekuasaan dan dana yang mereka dapat untuk memajukan pembangunan di daerah mereka masing-masing. Semua daerah akan maju seperti apa yang mereka butuhkan, dan Pemerintahan Nasional tinggal memberi dukungan pada bidang-bidang tertentu saja. Dan kalau ada daerah yang tertinggal, mereka tidak perlu menyalahkan pihak lain, tetapi segera introspeksi, belajar lebih banyak, terutama dari daerah yang lebih maju, dan tidak perlu berontak untuk memisahkan diri.Dalam kondisi tertinggal seperti ini, biasanya masyarakat akan memilih anggota DPRD dan pimpinan eksekutif yang baru. Masyarakat akan berpartisipasi optimal untuk kemajuan mereka dan daerahnya, tetapi kalau penyelenggara negara di daerahnya gagal, masyarakat akan “menghukum” mereka. Otonomi daerah memberikan kesempatan kepada semua daerah otonom untuk maju dan berkembang sesuai dengan kebutuhan masyarakat setempat sebagai bagian dari seluruh Rakyat Indonesia; Keempat,Rekrutmen politik lokal: otonomi daerah memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada warganegara di masing-masing daerah untuk berkompetisi menjadi penyelenggara negara di daerahnya masing-masing.Anggota DPRD, bupati, walikota, gubernur sebagian besar akan berasal dari daerahnya masing-masing, karena masyarakat setempat yang akan mencalonkan dan memilih mereka. Proses pencalonan dan pemilihan anggota legislatif dan pimpinan eksekutif di daerah seperti ini akan menjadi lahan yang subur bagi tumbuh berkembangnya politisi daerah yang kemudian dapat meningkat menjadi politisi nasional. Demokrasi memang bertumbuh dari bawah, yaitu dari masyarakat, bukan turun dari ibukota negara, karena yang lebih berkepentingan dengan demokrasi adalah masyarakat biasa, bukan penguasa negara.
Penambahan daerah otonom.
Demokrasi adalah tatanan kenegaraan dengan rakyat menjadi pemegang kendali dalam penyelengaraan negara, baik di level nasional maupun daerah. Sekali demokrasi dimulai harus dilanjutkan, walaupun menghadapi banyak hambatan. Agar tidak mengulangi kekeliruan yang sama, demokrasi yang telah kita mulai kembali pada tahun 1998 harus kita lanjutkan semakin dalam dan meluas, sampai penyelenggaraan kehidupan kenegaraan, baik di level nasional maupun daerah berada dalam kendali rakyat. Otonomi daerah adalah suatu bagian dari demokrasi, untuk memperkuat kendali rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yang akan memperkuat kendali rakyat dalam penyelengaraan negara. Tetapi kita masih menghadapi kendala yang besar, karena banyak daerah otonom yang terlalu luas dan atau terlalu banyak penduduknya.
Optimalisasi pelaksanaan otonomi daerah membutuhkan kondisi yang kondusif bagi komunikasi dialogal antara masyarakat dengan pemerintahan daerah, yang tentunya akan lebih mudah tercapai apabila daerah otonom tidak terlalu luas dan atau terlalu padat penduduknya. Saya berpendapat Indonesia membutuhkan sekitar 100 provinsi, dan sekitar 2000 kabupaten/kota. Penambahan daerah otonom secara besar-besaran ini harus disertai dengan pengurangan jumlah pejabat negara di masing-masing daerah otonom. Anggota DPRD provinsi:12-20 orang, anggota DPRD kabupaten: 8-10 orang, dan anggota DPRD kota: 8-16 orang. Kecamatan dihapus, karena dapat menghambat interaksi antara pejabat negara di kabupaten/kota dengan masyarakat setempat, dan kepada pemerintahan desa/kelurahan diberikan otonomi daerah.
Banyak pengamat otonomi daerah dan politisi menyatakan dalam upaya pembentukan suatu daerah otonom perlu dipertimbangkan PAD, perekonomian dan potensi sumber daya alam setempat. Saya ingin katakan bahwa faktor-faktor di atas justru berakibat sebaliknya. Argumentasinya seperti ini: Otonomi daerah adalah untuk meningkatkan pengaruh masyarakat dalam proses pemerintahan daerah, dalam upaya mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat setempat. Kalau begitu, pertanyaannya masyarakat mana yang lebih membutuhkan terbentuknya suatu daerah otonom. Masyarakat kaya atau miskin?. Masyarakat kaya, tanpa daerah otonom yang baru, juga telah kaya, dan keberadaan daerah otonom baru barangkali justru akan menambah banyak peraturan yang justru akan mengganggu masyarakat menikmati kekayaannya. Semakin miskin suatu daerah, semakin dibutuhkan kekuasaan politik yang lebih besar untuk membantu peningkatan pendapatan dan kesejahteraannya. Argumentasi lain, adalah argumentasi yang sulit dibantah, karena keberadaan daerah otonom baru untuk mendekatkan kekuasaan negara kepada masyarakat, adalah konsekwensi dari demokrasi.
Pada awal pendirian negara ini, kita sepakat membentuk negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat. Konsekwensinya, demokratisasi harus dijalankan, semakin meluas dan semakin mendalam, sesuai dengan perkembangan masyarakat. Dan salah satu agenda yang harus dilakukan dalam demokratisasi adalah, mendekatkan kekuasaan negara kepada rakyat, dan untuk itu penambahan daerah otonom dalam jumlah besar dan cepat adalah suatu keharusan. Banyaknya daerah otonom di suatu wilayah tergantung dari tiga faktor utama, yaitu: jumlah penduduk, luas wilayah, dan keterpencilan wilayah. Semakin banyak penduduk dalam satu wilayah, semakin banyak dibutuhkan daerah otonom, demikian pula dengan luas wilayah. Semakin terpencil suatu pulau atau wilayah semakin diperlukan daerah otonom. Dengan menggunakan tiga faktor di atas penulis mengusulkan sebagai berikut: Penambahan daerah otonom dapat dilaksanakan dengan lebih cepat
Pulau Sumatera dengan luas 447.000 km2, menjadi 25 provinsi dan 500 kabupaten/kota. Pulau Jawa dengan luas 130.000 km2, menjadi 30 provinsi dan 700 kabupaten/kota. Pulau Kalimantan dengan luas sekitar 508.000 km2, menjadi 20 provinsi dan 300 kabupaten/kota. Pulau Sulawesi dengan luas sekitar 194.000 km2, menjadi 10 provinsi dan 200 kabupaten/kota. Papua dengan luas sekitar 425.00 km2, menjadi 5 provinsi dan 100 kabupaten/kota. Wilayah lainnya menjadi 10 provinsi dan 200 kabupaten/kota. Pulau-pulau yang cukup besar seperti Nias, Madura, Lombok, Sumbawa, Sumba, Timor Barat, Flores dan Buton masing-masing menjadi provinsi. Kepulauan Sangir Talaud dan Maluku Tenggara, walaupun tidak terlalu luas dan tidak banyak penduduknya, tetapi oleh karena letaknya terpencil membutuhkan kekuasaan negara yang lebih besar, dan untuk itu sebaiknya masing-masing dijadikan provinsi dengan 7-10 kabupaten/kota. Selanjutnya masih banyak lagi pulau-pulau terpencil, terutama di bagian terluar wilayah Indonesia, dalam upaya mempercepat kemajuan wilayah tersebut, sekaligus dalam upaya mempertahankan keberadaannya di Indonesia, walaupun kurang luas dengan penduduk sedikit (misalnya sekitar 10.000 jiwa) perlu dipertimbangkan untuk dijadikan kabupaten atau kota. Demikian pula dengan daerah-daerah di pegunungan yang penduduknya cukup banyak, otonomi daerahnya perlu ditingkatkan, seperti Tana Toraja akan lebih baik kalau dijadikan provinsi. Di DKI Jakarta otonomi hanya diberikan kepada pemerintahan daerah provinsil; dan dengan alasan yang sama, sebaiknya dibentuk sekitar 20 kota otonom. Kota-kota besar seperti Medan, Palembang, Bandung, Semarang, Surabaya dan Makasar ditambah dengan daerah sekitarnya, dijadikan provinsi, dan kota-kota tersebut dapat dibagi menjadi beberapa kota otonom. Dengan demikian terbentuk kota yang lebih kecil.
Semua upaya di atas adalah bagian dari strategi nasional untuk menyebarluaskan kekuasaan negara keseluruh wilayah negara, sehingga tidak ada lagi daerah yang terisolasi dan tertinggal. Semua mendapat kesempatan yang sama untuk maju. Tinggal terserah kepada masyarakat di masing-masing daerah untuk memanfaatkan kekuasaan pemerintahan daerah beserta dana dan fasilitas yang tersedia, untuk kemajuan bersama. Pemerataan kekuasaan negara keseluruh wilayah negara, untuk mendekatkan kekuasaan negara kepada rakyat si pemilik negara, akan memperkuat kendali rakyat terhadap penyelenggaraan negara, dan kondisi seperti inilah yang disebut demokrasi.
Pusat-pusat kekuasaan negara akan tersebar luas di seluruh wilayah negara, dan kondisi seperti ini akan kondusif bagi pengendalian proses penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh rakyat, dan bagi pemerintahan daerah akan mempermudah penentuan berbagai pelayanan publik yang tepat dan cepat. Keuntungan lain dari banyaknya provinsi, kabupaten dan kota, akan membuat gaji dan fasilitas anggota DPRD, gubernur, bupati dan walikota menjadi lebih kecil, sehingga jabatan ini tidak dapat digunakan untuk menjadi kaya dan bersenang-senang. Kondisi seperti ini mendukung penerapan etika politik. Pejabat negara dipercayai rakyat untuk melayani rakyat, bukan melayani kepentingannya sendiri, oleh karena itu menjadi kaya karena jabatan kenegaraan adalah sesuatu yang tidak etis. Di negara-negara demokrasi, biasanya gaji seorang pejabat negara lebih rendah dari gaji pejabat yang setingkat diperusahaan swasta. Ke depan ini diharapkan warganegara yang mencalonkan diri menjadi pejabat negara, termasuk menjadi anggota DPRD, gubernur, bupati dan walikota adalah warganegara yang ingin melayani masyarakat lebih baik dari sebelumnya, dan bukan karena ingin menambah kekayaan.
Penulis: [dr. Merphin Panjaitan, M.Si- Penasehat DPP MUKI]
